ავტორი: სოფიო დუღაშვილი
პრაქტიკოსი იურისტი, მედიატორი, ლექტორი, აკრედიტირებული ტრენერი, დოქტორობის კანდიდატი, “რუსთავის აზოტი ინდორამას” იურიდიული მიმართულების ხელმძღვანელი
შესავალი
გარემოსდაცვითი საკითხები დღევანდელ სამართლებრივ სივრცეში ერთ-ერთ მნიშვნელოვან მიმართულებად იქცა. ინდუსტრიული სექტორის ტექნოლოგიური განვითარება და ეკონომიკური პროგრესი მნიშვნელოვნად ზრდის ზემოქმედებას ბუნებრივ რესურსებზე, რაც ქმნის ეკოლოგიური დაბინძურების, ბიომრავალფეროვნების დაკარგვისა და კლიმატის ცვლილების გლობალურ რისკებს. აღნიშნული გამოწვევები განაპირობებს სახელმწიფოთა ვალდებულებას, განავითარონ ისეთი სამართლებრივი ჩარჩო, რომელიც ეკონომიკურ განვითარებას შეუთავსებს ეკოლოგიური უსაფრთხოების პრინციპებსა და მდგრადი განვითარების მიზნებს.
საქართველო, როგორც განვითარებადი ეკონომიკის მქონე სახელმწიფო, დგას რიგი გამოწვევების წინაშე. ერთი მხრივ, აუცილებელია ეკონომიკური ზრდისა და ინვესტიციების სტიმულირება, ხოლო მეორე მხრივ გარემოს დაცვისა და ეკოლოგიური სტანდარტების მკაცრი დაცვა. ინდუსტრიული საწარმოების მიერ გარემოზე ზემოქმედების მზარდი მასშტაბი იწვევს სამართლებრივი ჩარევის აუცილებლობას, რათა რეგულაციებმა უზრუნველყონ ეკონომიკურ ინტერესებსა და ეკოლოგიური უსაფრთხოების პრინციპებს შორის სათანადო ბალანსი.
ამ კონტექსტში განსაკუთრებულ მნიშვნელობას იძენს გარემოსდაცვითი სამართლის როლი, რომელიც არა მხოლოდ ადგენს ნორმებსა და წესებს ბუნებრივი რესურსების მართვისა და ეკოლოგიური უსაფრთხოების უზრუნველსაყოფად, არამედ ქმნის პრევენციულ და სანქციურ მექანიზმებს, რაც მიზნად ისახავს გარემოზე ზემოქმედების შემცირებასა და ეკოლოგიური რისკების თავიდან აცილებას.
საქართველოში ინდუსტრიული სექტორის განვითარებასთან ერთად მატულობს გარემოზე ზემოქმედება, განსაკუთრებით ჰაერისა და წყლის დაბინძურების, ნარჩენების მართვისა და ენერგომოხმარების მიმართულებით. ამ ფონზე, სახელმწიფოსა და კერძო სექტორს შორის ურთიერთქმედება განსაკუთრებულ მნიშვნელობას იძენს. სამართლებრივი ჩარჩო უნდა განსაზღვრავდეს მკაფიო ვალდებულებებს, ხოლო ზედამხედველობის მექანიზმებმა უნდა უზრუნველყონ მათი ეფექტიანი აღსრულება.
თუმცა, გარემოსდაცვითი საკითხების სამართლებრივი რეგულირების მიმართულებით საქართველოში ვაწყდებით რიგ გამოწვევებს. კანონმდებლობის ფრაგმენტულობა ერთ-ერთ მნიშვნელოვან საკითხს წარმოადგენს, რადგან გარემოსდაცვითი ნორმები გაბნეულია სხვადასხვა სამართლებრივ აქტებში. ზედამხედველობის მექანიზმების ეფექტიანობა ხშირად არასაკმარისია, რადგან სახელმწიფო ორგანოებს აკლიათ ფინანსური და ტექნიკური რესურსები სამართლებრივი ნორმების სათანადო აღსრულებისათვის. ეკოლოგიური სტანდარტების შესრულების პროცესში კი არსებობს გარკვეული წინაღობები, რაც საჭიროებს უფრო მკაფიო რეგულაციებსა და პრაქტიკული შესრულების მექანიზმების გაძლიერებას.
ასევე, საერთაშორისო სტანდარტებთან და ევროკავშირის „მწვანე შეთანხმებასთან“ ჰარმონიზაციის პროცესი მიმდინარეობს შედარებით ნელი ტემპით, რაც ასევე საჭიროებს მყისიერ და კომპლექსურ ჩართულობას.
სტატიის მიზანია საქართველოს გარემოსდაცვითი სამართლის არსებული ჩარჩოს ანალიზი, მისი შესაბამისობის შეფასება საერთაშორისო სტანდარტებთან, ინდუსტრიული სექტორის პასუხისმგებლობის განსაზღვრა და რეკომენდაციების შემუშავება სამართლებრივი მექანიზმების გაუმჯობესებისათვის.
I. საქართველოს გარემოსდაცვითი სამართლის არსებული ჩარჩო და მისი თავისებურებები
საქართველოს გარემოსდაცვითი სამართლის სისტემა მუდმივი განვითარების პროცესშია და მიზნად ისახავს გარემოს დაცვას, ბუნებრივი რესურსების მართვასა და ეკოლოგიური უსაფრთხოების უზრუნველყოფას. არსებული რეგულაციები მიმართულია ეკონომიკური ინტერესებისა და გარემოსდაცვითი პრინციპების დაბალანსებისაკენ, თუმცა პრაქტიკაში ხშირად იკვეთება სამართლებრივი, ინსტიტუციური და ტექნიკური ხარვეზები, რაც არსებული ჩარჩოს სრულყოფას კიდევ უფრო აქტუალურს ხდის.
საქართველოს სამართლებრივი ბაზა გარემოსდაცვითი რეგულაციების კუთხით ეფუძნება რამდენიმე კანონსა და არაერთ კანონქვემდებარე აქტს, რომლებიც ქმნიან საკანონმდებლო ჩარჩოს გარემოს დაცვის სფეროში. მათ შორის აღსანიშნავია „გარემოს დაცვის შესახებ“ კანონი, რომელიც ადგენს გარემოსდაცვითი პოლიტიკის ძირითად პრინციპებს, ბუნებრივი რესურსების მართვის წესებსა და მდგრადი განვითარების სამართლებრივ საფუძვლებს. ასევე მნიშვნელოვანია „გარემოსდაცვითი შეფასების კოდექსი“, რომელიც განსაზღვრავს ინდუსტრიული და ინფრასტრუქტურული პროექტების გარემოზე ზემოქმედების შეფასების სავალდებულო პროცედურებს, საჯარო ჩართულობის ფორმატს და გადაწყვეტილებების მიღების სამართლებრივ საფუძვლებს. „ნარჩენების მართვის კოდექსი“ აწესებს ნარჩენების მართვის პოლიტიკის პრინციპებს, გადამუშავებისა და განთავსების წესებს, ხოლო ჰაერისა და წყლის დაბინძურების რეგულაციები განსაზღვრავს ტექნიკურ ნორმებსა და ზღვრულ მაჩვენებლებს, რომელთა დაცვა სავალდებულოა ინდუსტრიული და კომერციული ობიექტებისათვის.
საქართველოს სამართლებრივი ჩარჩოს თავისებურება მდგომარეობს იმაში, რომ გარემოსდაცვითი ნორმები გაბნეულია სხვადასხვა სამართლებრივ აქტებში, მათი ფრაგმენტულობა კი ართულებს აღნიშნული ნორმების პრაქტიკულ იმპლემენტაციას. გარდა ამისა, არსებული ნორმების აღსრულება ხშირად გამოწვევებთან არის დაკავშირებული ზედამხედველობის მექანიზმების არასაკმარისი ეფექტიანობის გამო. გარემოსდაცვითი ზედამხედველობის დეპარტამენტი, ტექნიკური და სამშენებლო ზედამხედველობის სააგენტო, მინერალური რესურსების ეროვნული სააგენტო და სხვა შესაბამისი საჯარო უწყებები მნიშვნელოვან როლს ასრულებენ გარემოსდაცვითი კანონმდებლობის აღსრულებაში, თუმცა მათ ხშირად არ აქვთ საკმარისი ფინანსური და ტექნიკური რესურსი, რაც აფერხებს მათივე საქმიანობის ეფექტიანობას.
აღსანიშნავია, რომ საქართველოს ეკოლოგიური პოლიტიკა მნიშვნელოვნად არის დამოკიდებული საერთაშორისო ვალდებულებებზე და ევროკავშირის დირექტივებთან ჰარმონიზაციაზე. ასოცირების ხელშეკრულებით გათვალისწინებული მოთხოვნები გულისხმობს გარემოსდაცვითი სტანდარტების თანდათან გამკაცრებას, თუმცა ამ პროცესის ტემპი ჯერ კიდევ არადამაკმაყოფილებელია. ევროკავშირის „მწვანე შეთანხმების“ მოთხოვნების შესრულება მოითხოვს თანამედროვე სამართლებრივი მექანიზმების დანერგვას, ეფექტიანი მონიტორინგის სისტემების შექმნას და საზოგადოებრივი ჩართულობის გაძლიერებას.
მნიშვნელოვანი გამოწვევაა აგრეთვე გარემოზე ზემოქმედების შეფასების პროცედურების ეფექტიანობა. მიუხედავად იმისა, რომ კანონმდებლობა ითვალისწინებს საჯარო ჩართულობის მექანიზმებს, პრაქტიკაში ეს პროცესი ხშირად ფორმალურად მიმდინარეობს და ვერ უზრუნველყოფს მოსახლეობის, ექსპერტებისა და არასამთავრობო სექტორის ფაქტობრივ მონაწილეობას გადაწყვეტილების მიღების პროცესში. ეს უკანასკნელი იწვევს სამართლებრივი ნორმების მხოლოდ ზედაპირულ შესრულებას და ზოგ შემთხვევაში გარემოზე ზემოქმედების რეალური რისკების სათანადო შეფასების ნაკლებობას.
საქართველოს გარემოსდაცვითი სამართლის სისტემა ეტაპობრივად ვითარდება და ბოლო წლებში მნიშვნელოვანი პროგრესი შეინიშნება, როგორც საკანონმდებლო ბაზის, ისე ინსტიტუციური ჩარჩოს გაძლიერების მიმართულებით. მიუხედავად ამისა, ეკოლოგიური სტანდარტების შესრულების პროცესში არსებული საკითხები და საერთაშორისო სტანდარტებთან ჰარმონიზაციის შედარებით ნელი ტემპი კვლავ მნიშვნელოვან გამოწვევად რჩება. შესაბამისად, საქართველოს სამართლებრივი ჩარჩო საჭიროებს სისტემურ რეფორმებს, თანამედროვე რეგულაციების დანერგვას, ზედამხედველობის მექანიზმების გაძლიერებას და საერთაშორისო სტანდარტების პრაქტიკაში ეფექტიან იმპლემენტაციას.
II. საერთაშორისო სტანდარტები და ევროკავშირის „მწვანე შეთანხმების“ გავლენა ქართულ კანონმდებლობაზე
გლობალური ეკოლოგიური გამოწვევების, მათ შორის კლიმატის ცვლილებების, ბუნებრივი რესურსების შემცირების და ბიომრავალფეროვნების დაკარგვის პირობებში, საერთაშორისო საზოგადოება აქტიურად ახორციელებს გარემოსდაცვითი რეგულაციების ჰარმონიზაციის პოლიტიკას. თანამედროვე სამართლებრივი სივრცე ეფუძნება იმ პრინციპს, რომ გარემოს დაცვა აღარ წარმოადგენს მხოლოდ ეროვნული ინტერესის საგანს, არამედ გლობალურ პასუხისმგებლობას, რომელიც მოითხოვს სახელმწიფოების, საერთაშორისო ორგანიზაციებისა და კერძო სექტორის კოორდინირებულ ძალისხმევას.
საქართველოს გარემოსდაცვითი პოლიტიკის გატარება მნიშვნელოვნად არის დამოკიდებული საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობასა და ნაკისრი ვალდებულებების შესრულებასთან. განსაკუთრებული მნიშვნელობა აქვს ევროკავშირის ასოცირების ხელშეკრულებას, რომელიც საქართველოს ავალდებულებს, ეტაპობრივად დააახლოვოს თავისი გარემოსდაცვითი კანონმდებლობა ევროკავშირის სტანდარტებთან. ამ პროცესში დიდ როლს ასრულებს ევროკავშირის „მწვანე შეთანხმება“ (The European Green Deal), რომელიც მიზნად ისახავს 2050 წლისთვის ევროკავშირის მასშტაბით ნახშირბად-ნეიტრალიტეტის მიღწევას და მდგრადი განვითარების პრინციპებზე დაფუძნებული ახალი ეკონომიკური მოდელის ჩამოყალიბებას. აღნიშნული ინიციატივა გავლენას ახდენს არა მხოლოდ ევროკავშირის წევრ ქვეყნებზე, არამედ პარტნიორ სახელმწიფოებზე, მათ შორის საქართველოზეც, რადგან ის ითვალისწინებს გარემოსდაცვითი რეგულაციების ეტაპობრივ გაუმჯობესებას, გამჭვირვალე მონიტორინგის სისტემების დანერგვას და ნახშირბად-ნეიტრალიტეტის დამკვიდრებას.
„მწვანე შეთანხმების“ მოთხოვნები მოიცავს რამდენიმე საკვანძო მიმართულებას, რომლებიც პირდაპირ უკავშირდება საქართველოს მიერ ნაკისრ ვალდებულებებს:
• ენერგოეფექტურობისა და განახლებადი ენერგიის სტანდარტების დანერგვა;
• ნარჩენების მართვის თანამედროვე სისტემების განვითარება;
• ჰაერისა და წყლის დაბინძურების მკაცრი კონტროლი;
• ბიომრავალფეროვნების დაცვა და ეკოსისტემების აღდგენა;
• მდგრადი სოფლის მეურნეობისა და მწვანე ეკონომიკის ხელშეწყობა.
საქართველოში ამ სტანდარტების ინტეგრაცია ეტაპობრივად მიმდინარეობს და მოითხოვს როგორც საკანონმდებლო ცვლილებებს, ისე ინსტიტუციური შესაძლებლობების გაძლიერებას. გარემოსდაცვითი კანონმდებლობის ჰარმონიზაცია ევროკავშირის დირექტივებთან უკვე აისახა რამდენიმე მნიშვნელოვან რეფორმაში. მათ შორისაა „გარემოსდაცვითი შეფასების კოდექსის“ გაუმჯობესება, რომელიც ევროკავშირის დირექტივების შესაბამისად ითვალისწინებს საჯარო ჩართულობის უფრო ფართო მექანიზმებს, გადაწყვეტილებების გამჭვირვალობასა და გარემოსდაცვითი რისკების უფრო დეტალურ შეფასებას.
მიუხედავად არსებული პროგრესისა, საერთაშორისო სტანდარტების ინტეგრაციის ტემპი საქართველოში კვლავ შედარებით ნელია. გამოწვევებს ქმნის საკანონმდებლო ცვლილებების მოცულობა, ტექნიკური რეგლამენტების გამართვის სირთულე, ინსტიტუციური რესურსების შეზღუდულობა და საჯარო სექტორის მზაობა ახალი სტანდარტების სრულყოფილი დანერგვისათვის. შედეგად, ხშირად ვაწყდებით ვითარებას, როდესაც კანონმდებლობით გათვალისწინებული ნორმები პრაქტიკაში სრულად ვერ ხორციელდება, რაც გარემოსდაცვითი პოლიტიკის ეფექტიანობას ამცირებს.
განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია საზოგადოების ინფორმირებულობისა და ჩართულობის გაზრდა, რადგან ევროკავშირის სტანდარტებთან ჰარმონიზაცია გულისხმობს, არა მხოლოდ კანონმდებლობის ცვლილებას, არამედ გარემოსდაცვითი მენეჯმენტის ახალი საჯარო კულტურის ჩამოყალიბებას.
მთლიანობაში, საერთაშორისო სტანდარტებისა და ევროკავშირის „მწვანე შეთანხმების“ გავლენა საქართველოს გარემოსდაცვით კანონმდებლობაზე მნიშვნელოვანია და ეტაპობრივად ზრდის ეკოლოგიური პოლიტიკის ეფექტიანობას. თუმცა, წარმატებული ინტეგრაციისთვის აუცილებელია სისტემური რეფორმების გაგრძელება, ინსტიტუციური მექანიზმების გაძლიერება, სამართლებრივი რეგულაციების ჰარმონიზაცია და მდგრადი განვითარების პრინციპების პრაქტიკაში ეფექტიანი განხორციელება.
III. ინდუსტრიული სექტორის პასუხისმგებლობა, სამართლებრივი რისკები და შესაბამისობის მექანიზმები
ინდუსტრიული სექტორი საქართველოს ეკონომიკის ერთ-ერთ უმნიშვნელოვანეს სეგმენტს წარმოადგენს, თუმცა მისი საქმიანობა პირდაპირ კავშირშია გარემოზე ზემოქმედებასთან და ეკოლოგიური რისკების მართვასთან. თანამედროვე სამართლებრივი ჩარჩო მოითხოვს, რომ ინდუსტრიული საწარმოები უფრო მაღალი პასუხისმგებლობით მიუდგნენ გარემოს დაცვას და სრულად დაიცვან როგორც ეროვნული, ისე საერთაშორისო სტანდარტები. ინდუსტრიული სექტორის პასუხისმგებლობა არ შემოიფარგლება მხოლოდ კანონით განსაზღვრული ვალდებულებების შესრულებით, არამედ მოიცავს კომპლექსურ მიდგომას, რომელიც ეფუძნება პრევენციულ ზომებს, გამჭვირვალე საქმიანობასა და მდგრადი განვითარების პრინციპების ინტეგრაციას საწარმოს მართვის სტრატეგიაში.
საქართველოს გარემოსდაცვითი კანონმდებლობა განსაზღვრავს საწარმოების რიგ ვალდებულებებს, რომელთა მიზანია გარემოზე ზემოქმედების მინიმიზაცია. კომპანიები ვალდებულნი არიან შეიმუშაონ გარემოზე ზემოქმედების შეფასება (EIA) ახალ პროექტებთან მიმართებაში, დაიცვან ჰაერის, წყლისა და ნიადაგის დაბინძურების ნორმები, დანერგონ ნარჩენების მართვის თანამედროვე სისტემები და უზრუნველყონ ბუნებრივი რესურსების რაციონალური გამოყენება. გარდა ამისა, საწარმოებს ევალებათ რეგულარული ანგარიშგება ზედამხედველობის ორგანოებთან და გარემოსდაცვითი მონიტორინგის შედეგების გამჭვირვალე გამოქვეყნება. ამ ვალდებულებების მიზანია ეკოლოგიური რისკების შემცირება და სამართლებრივი დარღვევების თავიდან აცილება.
ინდუსტრიული სექტორისთვის სამართლებრივი რისკები მრავალმხრივია და მოიცავს როგორც ადმინისტრაციულ, სამოქალაქო და სისხლისსამართლებრივ პასუხისმგებლობას. ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობა შეიძლება წარმოიშვას გარემოზე ზემოქმედების შეფასების მოთხოვნების შეუსრულებლობის, ნარჩენების მართვის წესების დარღვევის, ან დაბინძურების ზღვრული ნორმების გადაჭარბების შემთხვევაში. ასეთ დროს გარემოსდაცვითი ზედამხედველობის დეპარტამენტი უფლებამოსილია დააწესოს ფინანსური სანქციები, შემოიღოს დროებითი შეზღუდვები საწარმოს საქმიანობაზე და მოითხოვოს გარემოს აღმდგენი ღონისძიებების განხორციელება. უფრო მძიმე შემთხვევებში, თუ საწარმოს საქმიანობა მნიშვნელოვან ზიანს მიაყენებს გარემოს, ან მესამე პირებს, შეიძლება დადგეს სამოქალაქო პასუხისმგებლობა, რაც ზიანის ანაზღაურების ვალდებულებასაც გულისხმობს. განსაკუთრებით მძიმე სამართალდარღვევები კი სისხლისსამართლებრივ დანაშაულშიც შეიძლება გადაიზარდოს, როდესაც გარემოზე ზემოქმედება განზრახ, ან გაუფრთხილებლობით საფრთხეს უქმნის ადამიანის სიცოცხლეს, ჯანმრთელობას, ან ეკოლოგიას.
თანამედროვე გარემოსდაცვითი სამართალი განსაკუთრებულ მნიშვნელობას ანიჭებს შესაბამისობის მექანიზმებს, რომლებიც უზრუნველყოფენ ინდუსტრიული საწარმოების საქმიანობის გამათულობას, როგორც ეროვნულ, ისე საერთაშორისო სტანდარტებთან მიმართებაში. შესაბამისობის ეფექტიანი სისტემა გულისხმობს ორგანიზაციაში შიდა პოლიტიკების, კონტროლის მექანიზმებისა და პროცედურების დანერგვას, რომლითაც პრევენციულად იმართება სამართლებრივი რისკები და უზრუნველყოფილია გარემოსდაცვითი ვალდებულებების დროული შესრულება. ასეთ დროს განსაკუთრებული ყურადღება ეთმობა გარემოზე ზემოქმედების მუდმივ მონიტორინგს, საწარმოს საქმიანობის ტექნოლოგიურ განახლებას, თანამშრომელთა ცნობიერების ამაღლებასა და შიდა აუდიტის რეგულარულ ჩატარებას.
საერთაშორისო პრაქტიკა ცხადყოფს, რომ შესაბამისობის ეფექტიანი სტრუქტურის დანერგვა, არა მხოლოდ ამცირებს სამართლებრივ რისკებს, არამედ ზრდის კომპანიის კონკურენტუნარიანობას ბაზარზე. ეს განსაკუთრებით თვალსაჩინოა ESG (Environmental, Social, Governance) სტანდარტების ინტეგრაციის პირობებში, რომელიც ერთგვარ მოთხოვნადაც კი იქცა თანამედროვე ბიზნეს გარემოსათვის. ESG პრინციპები კომპანიებს ავალდებულებს, არა მხოლოდ გარემოსდაცვითი ნორმების დაცვისკენ, არამედ გამჭვირვალე ანგარიშგების, სოციალური პასუხისმგებლობისა და კორპორაციული მმართველობის სტანდარტების გაუმჯობესებისკენაც. ESG-ს დანერგვა საქართველოში თანდათან უფრო აქტუალური ხდება, განსაკუთრებით იმ საწარმოებისთვის, რომლებიც საერთაშორისო ბაზრებზე ოპერირებენ, ან უცხოურ ინვესტორებთან თანამშრომლობენ. ამ პროცესში აგრეთვე მნიშვნელოვანი წვლილი შეაქვთ ისეთ საერთაშორისო საფინანსო ინსტიტუტებს, როგორიცაა ევროპის რეკონსტრუქციისა და განვითარების ბანკი (EBRD) და აზიის განვითარების ბანკი (ADB), რომლებიც ინდუსტრიული საწარმოების ფინანსირებისას მკაცრად ითხოვენ გარემოსდაცვითი, სოციალური და კორპორაციული მმართველობის სტანდარტების სრულფასოვან ინტეგრაციას.
მიუხედავად არსებითი პროგრესისა, ინდუსტრიული სექტორი კვლავ აწყდება რიგ გამოწვევებს. მათი პასუხისმგებლობა გარემოსდაცვით სამართალში დღითიდღე იზრდება და მოითხოვს სამართლებრივი, ტექნოლოგიური და ორგანიზაციული მექანიზმების ეფექტიან სინთეზს. შესაბამისობის სავალდებულო სისტემების დანერგვა, საერთაშორისო სტანდარტებთან ჰარმონიზაცია და სამართლებრივი რისკების პრევენციული მართვა წარმოადგენს გადამწყვეტ წინაპირობას, როგორც ეკოლოგიური უსაფრთხოების, ისე ინდუსტრიული სექტორის მდგრადი განვითარების უზრუნველსაყოფად.
